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Avec une note générale de 20 sur 40, l’Angola fait partie des pays dont les avancées vers un environnement favorable aux villes et autorités locales nécessitent d’importants efforts de réforme.

6 octobre 2017

Notation de l’environnement favorable aux villes et autorités locales

Edition 2015 | 20/40

1. Constitution mentionnant explicitement les collectivités locales comme sphère autonome de gouvernance et précisant les rôles et responsabilités qui leur sont reconnus 4
2. Définition claire des compétences, en lien avec la Constitution, tous les décrets existent 3
3. Assemblées locales et exécutifs élus sur toute l’étendue du territoire 1
4. Montant des transferts aux collectivités locales et répartition entre CL clairs et prévisibles suivant une formule transparente, utilisation définie par le niveau national (transferts conditionnels) 1
5. Autonomie totale des CL quant à la fixation de la base, des taux des impôts et redevances et quant à la collecte du produit des taxes et redevances, recours au marché financier autorisé 3
6. Il existe un référentiel national des métiers des CL et une stratégie nationale de formation et de promotion des ressources humaines des CL appliqués à l’ensemble des CL du pays 1
7. Existence et mise en oeuvre de dispositifs légaux et réglementaires concernant le fonctionnement transparent des CL et exigeant des audits
réguliers et indépendants desdites CL suivant un calendrier et dans des délais précis appliqués
2
8. Législation nationale sur la participation citoyenne mise en oeuvre 3
9. Evaluation irrégulière des performances des CL 1
10. Réflexion sur l’urbanisation au niveau national, stratégie urbaine non encore défini 1

Propositions de réforme

Avec une note générale de 20 sur 40, l’Angola fait partie des pays dont les avancées vers un environnement favorable aux villes et autorités locales nécessitent d’importants efforts de réformes. Cinq réformes sont suggérées pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.

  • La première réforme devrait porter sur le respect des dispositions de la Constitution. L’article 220 stipule que les assemblées et les exécutifs des collectivités locales sont élus. Or, les responsables des provinces, des municipalités et des communes demeurent nommés par l’Etat. Le rétablissement du respect des dispositions constitutionnelles par l’organisation d’élections locales est la priorité pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.
  • La deuxième réforme devrait concerner le transfert des compétences aux collectivités locales. La loi sur l’administration locale 7.2 est la première à accorder aux municipalités des responsabilités importantes en matière de distribution, de gestion et d’entretien des services d’eau et d’électricité. Cependant, les ministères sectoriels continuent à mettre en œuvre des activités au niveau local, et la superposition des responsabilités des provinces, des municipalités et des communes est à l’origine de nombreux conflits de compétences. La définition des compétences aux différents échelons des collectivités locales reste peu précise, ce qui pose problème. Par exemple, les services éducatifs et de santé sont à la fois de la compétence de l’échelon provincial et de l’échelon municipal ; les responsabilités du vice-gouverneur au niveau provincial sont l’agriculture alors qu’au niveau municipal, il ya des activités agricoles et industrielles liées à des stations de développement agricole, l’acquisition et la distribution d’intrants et le soutien aux producteurs, etc. ; les municipalités et les communes partagent des responsabilités en matière d’assainissement et d’équipement rural, d’entretien des marchés, de gestion, nettoyage et entretien des plages et des stations balnéaires. Il serait donc utile de clarifier et de préciser les compétences exclusives de chaque échelon de collectivités locales, de la région métropolitaine de la capitale ainsi que les compétences partagées entre les différents niveaux de gouvernance.
  • La troisième réforme devrait porter sur le financement de la décentralisation. Le Fonds d’aide de gestion municipale (FUGEM) créé en 2008 pour transférer des fonds directement aux municipalités est une étape importante vers l’application de la loi 07.02 puisque pour la première fois les municipalités sont chargées de la gestion du fonds pour répondre aux priorités locales. Les transferts du FUGEM ne sont basés sur aucune formule connue ; les collectivités locales semblent recevoir le même montant et ce, indépendamment de leur taille, de leur démographie, des niveaux de pauvreté et des services existants. En outre, ces transferts sont ad hoc et imprévisibles. Les municipalités n’ont pas le pouvoir d’acheter des biens et services, de même la passation des marchés de biens et services se fait au niveau provincial. Pour les ressources propres des collectivités locales, environ 85% des recettes fiscales totales sont perçues par le gouvernement central ; le reste étant collecté par les gouvernements provinciaux. Si au terme de la loi 02/07, les communes peuvent percevoir des revenus provenant des diverses sources, sur le terrain, les communes n’ont pas la capacité de collecter leurs propres impôts et la plupart n’ont pas la capacité d’élaborer des budgets. Dans la pratique, ce sont des unités budgétaires au titre d’un budget géré de manière centralisée. Les municipalités ne sont pas encore des unités fiscales et n’ont donc pas l’autorisation juridique d’emprunter des fonds, et assurer des investissements et des biens propres. La réforme devrait proportionner les transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales et donner une vraie marge de manœuvre aux collectivités locales dans les choix des dépenses publiques locales. La réforme s’intéressera aussi au champ fiscal propre des collectivités locales qui doit être renforcé pour consolider le principe d’autonomie locale. Dans cette perspective d’une mise en œuvre des dépenses publiques par les collectivités locales, le contrôle de la gestion financière des collectivités locales demeure un défi. Il n’existe aucun mécanisme en place pour contrôler les finances. À ce jour, le contrôle des fonds du FUGEM n’est pas réalisé et il n’ya ni assistance technique, ni contrôle dans le décaissement et l’utilisation des fonds. La réforme devrait analyser les modalités de redynamisation du « tribunal de Contas » (organe de contrôle) pour auditer les comptes des collectivités locales.
  • La quatrième réforme mettra l’accent sur le renforcement des capacités des administrations locales. Malgré l’existence de l’Institut de Formação Administração na Local (IFAL) qui organise des stages réguliers de formation aux agents locaux, le niveau de l’administration locale est faible. En outre le recrutement des employés locaux est de la responsabilité de l’Etat et les collectivités locales n’ont aucune marge de manœuvre sur la quantité et la qualité des ressources humaines locales. L’impact des formations de l’IFAL est faible parce que d’une part elles ne concernent exclusivement que les cadres municipaux (qui bénéficient d’une nomination politique) et d’autre part sont essentiellement axées sur une meilleure connaissance du cadre législatif et réglementaire de la décentralisation. La formation technique au personnel de niveau inférieur sur la gestion financière, le contrôle, la planification et le budget est limité ou inexistante. Certes le le décret 9/08, « Paradigma Dos Estatutos Governos Provinciais, Administrações Municipais e Comunais Administrações Municipais e Comunai » a essayé de définir l’organisation technique des collectivités locales pour mettre en œuvre la loi de 2007. La réforme devrait proposer, un référentiel des métiers et une stratégie nationale de formation des ressources humaines des collectivités locales.
  • La cinquième reforme concerne la stratégie urbaine. En Angola, le niveau d’urbanisation est de 44% en 2015 selon les statistiques du département des affaires économiques et sociales des Nations-Unies ; il sera de 64% à l’horizon 2050 (World Urbanization Prospects : The 2014 Revision). La stratégie urbaine devra mettre l’accent sur l’aménagement du territoire et la création des pôles régionaux de développement. Elle devra aussi élaborer une stratégie de financement pour éradiquer les nombreux quartiers sous-intégrés des villes qui ont accueillie des décennies durant les réfugiés.

Bibliographie – Angola

  • Constitution de janvier 2010
  • Loi n° 17/99 du 29 octobre sur les collectivités locales
  • Vision Angola 2025
  • Plan stratégique (2009-2013)
  • Loi 02/07 sur l’administration locale
  • Local Development Project, Project Appraisal Document, World Bank

Edition 2012 | 20/40

1. Constitution mentionnant explicitement les collectivités locales comme sphère autonome de gouvernance et précisant les rôles et responsabilités qui leur sont reconnus 4
2. Définition claire des compétences, en lien avec la Constitution, tous les décrets existent 3
3. Assemblées locales et exécutifs élus sur toute l’étendue du territoire 1
4. Transferts aux collectivités locales ou répartition entre CL, non prévisibles selon une formule non transparente 1
5. Autonomie totale des CL quant à la fixation de la base, des taux des impôts et redevances et quant à la collecte du produit des taxes et redevances, recours au marché financier autorisé 3
6. Il existe un référentiel national des métiers des CL et une stratégie nationale de formation et de promotion des ressources humaines des CL appliqués à l’ensemble des CL, mais leur mise en oeuvre n’a intéressé jusqu’ici que quelques CL 1
7. Existence et mise en oeuvre de dispositifs légaux et réglementaires concernant le fonctionnement transparent des CL et exigeant des audits
réguliers et indépendants desdites CL suivant un calendrier et dans des délais précis appliqués
2
8. Pas de législation nationale, mais existence de cadres de concertation organisés localement 3
9. Evaluation des performances des CL irrégulière 1
10. Existence d’une stratégie urbaine claire au niveau national avec définition des capacités institutionnelles, techniques et financières de mise en oeuvre 1

Propositions de réforme

Avec une note générale de 20 sur 40, l’Angola fait partie des pays dont les avancées vers un environnement favorable aux villes et autorités locales nécessitent d’importants efforts de réforme. Cinq réformes sont suggérées pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.

  • La première réforme devrait porter sur le respect des dispositions de la Constitution. L’article 220 stipule que les assemblées et les exécutifs des collectivités locales sont élus. Or, les responsables des provinces, des municipalités et des communes demeurent nommés par l’Etat. Le rétablissement du respect des dispositions constitutionnelles par l’organisation d’élections locales est la priorité pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.
  • La deuxième réforme devrait concerner le transfert des compétences aux collectivités locales. La loi sur l’administration locale 02/07 est la première à accorder aux municipalités des responsabilités importantes en matière de distribution, de gestion et d’entretien des services d’eau et d’électricité. Cependant, les ministères sectoriels continuent à mettre en oeuvre des activités au niveau local, et la superposition des responsabilités des provinces, des municipalités et des communes est à l’origine de nombreux conflits de compétences. La définition des compétences aux différents échelons des collectivités locales reste peu précise, ce qui pose problème. Par exemple, les services éducatifs et de santé sont de la compétence à la fois de l’échelon provincial et de l’échelon municipal ; les responsabilités du vice-gouverneur au niveau provincial sont l’agriculture alors qu’au niveau municipal, il y a des activités agricoles et industrielles liées à des stations de développement agricole, à l’acquisition et à la distribution d’intrants et au soutien aux producteurs, etc. ; les municipalités et les communes partagent des responsabilités en matière d’assainissement et d’équipement rural, d’entretien des marchés, de gestion, nettoyage et entretien des plages et des stations balnéaires. Il serait donc utile de clarifier et de préciser les compétences exclusives de chaque échelon de collectivités locales, de la région métropolitaine de la capitale ainsi que les compétences partagées entre les différents niveaux de gouvernance.
  • La troisième réforme devrait porter sur le financement de la décentralisation. Le Fonds d’aide à la gestion municipale (FUGEM) créé en 2008 pour transférer des fonds directement aux municipalités est une étape importante vers l’application de la loi 02/07 puisque, pour la première fois, les municipalités sont chargées de la gestion du fonds pour répondre aux priorités locales. Les transferts du FUGEM ne sont basés sur aucune formule connue ; les collectivités locales semblent recevoir le même montant et ce, indépendamment de leur taille, de leur démographie, des niveaux de pauvreté et des services existants. En outre, ces transferts sont ad hoc et imprévisibles. Les municipalités n’ont pas le pouvoir d’acheter des biens et services, de même la passation des marchés de biens et services se fait au niveau provincial. S’agissant des ressources propres des collectivités locales, environ 85 % des recettes fiscales totales sont perçues par le gouvernement central ; le reste étant collecté par les gouvernements provinciaux. Si, au terme de la loi 02/07, les communes peuvent percevoir des revenus provenant des diverses sources, sur le terrain, les communes n’ont pas la capacité de collecter leurs propres impôts, et la plupart n’ont pas la capacité d’élaborer des budgets. Dans la pratique, ce sont des unités budgétaires au titre d’un budget géré de manière centralisée. Les municipalités ne sont pas encore des unités fiscales et n’ont donc pas l’autorisation juridique d’emprunter des fonds et assurer des investissements et des biens propres. La réforme devrait proportionner les transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales et donner une vraie marge de manoeuvre aux collectivités locales dans les choix des dépenses publiques locales. La réforme s’intéressera aussi au champ fiscal propre des collectivités locales qui doit être renforcé pour consolider le principe d’autonomie locale. Dans cette perspective d’une mise en oeuvre des dépenses publiques par les collectivités locales, le contrôle de la gestion financière des collectivités locales demeure un défi. Il n’existe aucun mécanisme en place pour contrôler les finances. À ce jour, le contrôle des fonds du FUGEM n’est pas réalisé, et il n’y a ni assistance technique, ni contrôle dans le décaissement et l’utilisation des fonds. La réforme devrait analyser les modalités de redynamisation du Tribunal de Contas (organe de contrôle) pour auditer les comptes des collectivités locales.
  • La quatrième réforme mettra l’accent sur le renforcement des capacités des administrations locales. Malgré l’existence de l’Instituto de Formação da Administração Local (IFAL) qui organise des stages réguliers de formation aux agents locaux, le niveau de l’administration locale est faible. En outre, le recrutement des employés locaux est de la responsabilité de l’Etat, et les collectivités locales n’ont aucune marge de manoeuvre sur la quantité et la qualité des ressources humaines locales. L’impact des formations de l’IFAL est faible parce que, d’une part, elles ne concernent exclusivement que les cadres municipaux (qui bénéficient d’une nomination politique) et, d’autre part, elles sont essentiellement axées sur une meilleure connaissance du cadre législatif et réglementaire de la décentralisation. La formation technique du personnel de niveau inférieur sur la gestion financière, le contrôle, la planification et le budget est limitée ou inexistante. Certes le décret 9/08, Paradigma Dos Estatutos Governos Provinciais, Administrações Municipais e Comunais, Administrações Municipais e Comunais a essayé de définir l’organisation technique des collectivités locales pour mettre en oeuvre la loi de 2007. La réforme devrait proposer un référentiel des métiers et une stratégie nationale de formation des ressources humaines des collectivités locales.
  • La cinquième réforme concerne la stratégie urbaine. En Angola, près de deux habitants sur trois vivent en ville. Avec un niveau d’urbanisation parmi les plus élevés de la région, le pays a une croissance urbaine grandement nourrie par les conséquences de la longue guerre civile qui a vu des millions de réfugiés s’installer dans les villes. La stratégie urbaine devra mettre l’accent sur l’aménagement du territoire et la création des pôles régionaux de développement. Elle devra aussi élaborer une stratégie de financement pour éradiquer les nombreux quartiers sous intégrés des villes qui ont accueilli, des décennies durant, les réfugiés.

Bibliographie – Angola

  • Constitution de janvier 2010
  • Loi n° 17/99 du 29 octobre sur les collectivités locales
  • Vision Angola 2025
  • Plan stratégique (2009-2013)
  • Loi 02/07 sur l’administration locale
  • Local Development Project, Project Appraisal Document, World Bank