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Le programme de Développement Municipal en Afrique de l’Ouest et Centrale, pour la promotion d’un nouveau développement axé sur les collectivités locales et leur partenariat avec les bailleurs de fonds

Le PDM, un exemple de coopération européenne avec une institution inter-africaine : une plate forme supranationale d’observation des enjeux et dysfonctionnements de la coopération entre l’Union Européenne et l’Afrique
BELLINA, Séverine
1999

25 mai 2018

1- LE PDM :

M. J-P. E Mbassi assure actuellement la fonction de coordinateur régional du PDM ainsi que de secrétaire général de la Coordination des Associations Mondiales des Villes et Autorités Locales (Genève). " Le PDM accompagne le processus de décentralisation en Afrique et développe un partenariat entre la communauté africaine et les bailleurs de fonds ".

"L’idée du PDM a procédé d’une série de réunions à partir de 1989 où il apparaissait nettement que les collectivités locales devenaient de plus en plus des acteurs pertinents dans les enjeux institutionnels africains à venir ". M. Mbassi ajoute : "aucun bailleur de fonds (BF) n’avaient envisagé cela. D’où l’idée de réunir les collectivités locales africaines et les BAILLEURS DE FONDS. Il s’agissait de la Banque Mondiale, le Programme des Nations Unies pour le Développement et la Coopération Française. Désormais ce sont les Coopérations Canadienne et Française, la Banque Mondiale et de l’Union Européenne (UE)".

" L’activité du PDM, dont le siège est au Bénin, peut-être présentée en deux phases ; au cours de la première, de 1992 à 94, l’objectif était d’animer la réflexion régionale et nationale sur la décentralisation. Avec les élections municipales une seconde phase, de structuration du mouvement municipal africain a commencé, correspondant à l’identification des outils de renforcement des municipalités".

"Sur ces bases le PDM a structuré son activité autour de huit programmes comportant chacun un aspect construction des capacités, structuration et mise en réseau des acteurs ainsi qu’une mise en place d’outils d’évaluation. Ils portent sur :
- l’activité de constitution d’appui des politiques nationales de décentralisation,
- la recherche sur la décentralisation et les politiques sociales, l’économie et les finances locales,
- l’action des collectivités locales au service des populations,
- la communication,
- l’appui aux associations locales (APL)
- l’Africité".

La coordination de ces programmes est assurée par une structure transversale de gestion des fonctions. Or, M. Mbassi souligne que "cette fonction (la plus importante) n’est pas financée. Cela révèle l’ignorance des bailleurs de fonds de ce qu’est l’appui institutionnel. On n’aime pas le financement structurel qui permet l’appropriation, l’institutionnalisation de l’outil. On reste dans la logique bailleurs de fonds en finançant nos programmes qui ressemblent à des projets ".

Il ajoute que "tous les instruments de coopération ont été élaborés pour la gestion de projet donc toute mutation vers une approche en termes d’appui institutionnel constitue un véritable big-bang nécessitant de reformuler toute l’instrumentation sur lesquelles les institutions bailleurs de fonds ont basé leur vie ".

2- LE PDM ET L’UNION EUROPEENNE :

"Dans ce cadre, l’UE finance surtout le programme APL dans ses volets structuration du mouvement municipal, formation de cadres municipaux et surtout le développement de l’approche décentralisée". Ce financement relève de la ligne budgétaire de la Commission Européenne consacrée à la promotion de la coopération décentralisée.

- M. Mbassi estime que "les négociations avec l’UE ont été pénibles ; la convention devait être signée en Janvier 1998, elle l’a été seulement en Novembre. Ce retard est en partie dû au fait que parallèlement la Cour de Comptes mettait l’embargo sur certaines lignes budgétaires de la Commission au regard des malversations relevées. Ainsi, plus que jamais, l’UE était sous l’ordre des comptables. On ne demande pas du contenu".

- "On a été contraint d’accepter des choses non acceptables sur des détails qui détournent les orientations de la convention. Par exemple, nous voulions des consultants locaux recrutés à un certain niveau et devant donc être payés en conséquence. La question des ressources humaines est fondamentale, de sa compétence, de son caractère autochtone dépend pour une grande part, la maîtrise du projet et de l’appropriation de celui-ci. Or, les plafonds, les procédures de l’UE ne permettent pas de recruter des consultants nationaux intéressants par rapport au marché de la consultance. On se retrouve donc avec des évaluateurs privés Occidentaux, payés dix fois plus que ce que l’on propose pour les autochtones ".

"Ainsi, au-delà du discours, dans l’instrumentation de la Commission tout va dans le sens inverse du développement d’un partenariat réel et donc de la maîtrise de leur développement par les africains eux-mêmes".

Désormais, le PDM pour présenter ses projets passe par le biais d’institutions interafricaines. Du fait de leur caractère régional la négociation véritable, avec les bailleurs. De plus, ils ont une vision macro-économique correspondant mieux à l’UE".

- Pour lui "la CD est une forme de coopération participant du courant de la décentralisation, or l’instrumentation au niveau de l’UE va en sens contraire :

* les procédures du Fonds Européen de Développement sont fondées sur un mauvais instrument (le Programme Indicatif National) dont les mécanismes de définition et de mise en oeuvre sont trop centralisés. La Commission fait des dons et exige que ceux-ci soient rétrocédés en dons. Or, seul l’emprunt est éducatif. Le don génère la multiplication des investissements en infrastructures et non la responsabilisation, l’appropriation et donc leur entretien.

* la ligne budgétaire de la Commission pour la CD finance de gros projets et l’Afrique à très peu bénéficié de financements dans ce cadre. Pourtant cette ligne d’impulsion a permis, avec peu de moyens, de faire de très bonnes choses sur le plan structurel.

- Selon M. Mbassi "l’apport de l’UE ne doit pas se résumer à ce que le Fond Européen de Développement met en oeuvre ; c’est ignorer que les priorités et les critères d’évaluation doivent être définis par la population. Ainsi la procédure d’élaboration du PIN doit être revisitée par la décentralisation. De plus, la volonté de l’UE d’agir dans ce domaine doit se manifester par une augmentation de la ligne budgétaire CD ".

- Il ajoute que " l’UE est bien placée pour développer ces niveaux pertinents (régionale et locale) de la coopération. En effet, elle a construit le modèle de l’intégration régionale tout en maintenant dans cet espace la diversité des collectivités locales. L’UE est très aguerrie sur les questions de décentralisation ".

- "La coopération avec l’UE est certes plus humaine et les niveaux actuels de coopération (régionale, national, local) sont tout à fait adéquats. Mais se pose la question de l’instrumentation et du véritable partenariat qui ne peut plus se concevoir comme le bien commun défini par l’Etat mais il relève désormais d’une gestion partagée. C’est dans cette perspective que les projets de coopération doivent être définis. Et l’avenir de la CD doit être interafricain ".

COMMENTAIRES : Les commentaires sur la coopération de M. J-P E. Mbassi mettent en avant les caractéristiques actuelles de la coopération européenne : financements par projet, en infrastructure, statut de cofinanceur de l’UE et non de partenaire, étape de mise en oeuvre des projets souvent négligée, les procédures vident de sens les projets...

Ce sont autant révélateurs du degré de paradoxe atteint par celle-ci, dans le décalage qu’il y a entre la volonté de l’UE en matière de CD et ce qui se réalise sur le terrain. Cela se traduit par un dysfonctionnement évident de cette coopération, qui dans les principes prend la bonne direction mais ne suit pas au niveau de l’instrumentation.

NOTES : Fiche basée sur l’entretien avec : M. J-P Elong Mbassi le 7/01/1999.