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Avec une note globale de 22 sur 48, l’Angola est l’un des pays
où le cadre en place est généralement défavorable à l’action des
collectivités territoriales

6 octobre 2017

Edition 2018 | 22/48

1. Constitution mentionnant explicitement les collectivités territoriales, mais renvoyant la définition des responsabilités au niveau de la législation 4
2. Tous les pouvoirs et responsabilités sont clairement définis en lien avec la constitution, mais certaines lois statutaires et décrets pertinents manquent 3
3. Assemblées locales et exécutifs élus sur tout le territoire. 1
4. Transferts inexistants ou erratiques et irréguliers des ressources 1
5. Ressources décidées et collectées par le niveau central 3
6. Il existe au niveau national soit un référentiel des métiers soit une stratégie nationale de formation et de promotion des ressources humaines des collectivités territoriales, mais ils sont appliqués à quelques collectivités territoriales seulement 1
7. Une partie seulement des dispositifs concernant la transparence dans le fonctionnement des collectivités territoriales existent et ils ne sont pas systématiquement appliqués 2
8. Pas de législation nationale sur la participation citoyenne ni de cadres locaux de dialogue et de concertation 3
9. Pas d’évaluation de la performance des collectivités territoriales 1
10. Réflexion sur l’urbanisation au niveau national, mais stratégie urbaine non encore définie 1
11. Le pays ne prévoit aucun ou un seul des dispositifs en matière de promotion de l’égalité des sexes 1
12. Le pays ne prévoit aucun ou un seul des dispositifs en matière de lutte contre le changement climatique 1

Propositions de réforme

Avec une note globale de 22 sur 48, l’Angola est l’un des pays où le cadre en place est généralement défavorable à l’action des collectivités locales. Six réformes sont suggérées afin d’améliorer le cadre d’action des villes et des collectivités locales.

  • La première réforme devrait permettre d’assurer le respect des dispositions constitutionnelles. L’article 220 de la Constitution indique que les assemblées et les organes exécutifs des collectivités locales sont élus ; les gouverneurs des provinces, municipalités et communes doivent donc être élus. Le respect des dispositions constitutionnelles via la tenue d’élections locales est la priorité absolue afin d’améliorer le cadre d’action des villes et des collectivités locales. Une mesure législative devrait renforcer la participation des hommes et des femmes à la gouvernance locale en instaurant un quota favorisant l’égalité des sexes.
  • La deuxième réforme devrait porter sur le transfert des responsabilités aux collectivités locales. La loi n° 02/07 sur l’administration locale a été la première loi à attribuer aux municipalités d’importantes responsabilités pour la distribution, la gestion et le maintien des services d’eau et d’électricité. Pourtant, les ministères compétents continuent d’intervenir à l’échelle locale et le chevauchement des responsabilités entre les provinces, les municipalités et les communes est à l’origine de nombreux conflits de juridictions. La définition des responsabilités au niveau des collectivités locales reste vague. À titre d’exemple, l’éducation et la santé relèvent à la fois des provinces et des municipalités. Les vice gouverneurs de provinces sont chargés de l’agriculture, et il existe également au niveau municipal des activités agricoles et industrielles liées aux stations de développement agricole, à l’acquisition et la répartition des intrants, et au soutien aux agriculteurs, entre autres. Il serait utile de clarifier et préciser les responsabilités exclusives de chaque niveau de gouvernance locale et de la région métropolitaine de la capitale, ainsi que les responsabilités partagées entre les différents niveaux de gouvernance.
  • La troisième réforme devrait s’attaquer au financement de la décentralisation. Le Fonds de soutien à la gestion municipale (Fundo para a Gestão Municipal ou FUGEM), créé en 2008 afin de transférer les fonds directement aux municipalités, a constitué une avancée majeure dans l’application de la loi n° 02/07. Pour la première fois, les municipalités ont été chargées de la gestion de fonds afin de répondre aux priorités locales. Les transferts du FUGEM ne sont pas calculés sur la base d’une formule ; il semble que les collectivités locales reçoivent la même quantité de fonds quels que soient leur taille, leur situation démographique, leurs niveaux de pauvreté, et les services existants fournis. Ces transferts sont effectués ponctuellement et sont imprévisibles. Les municipalités ne sont pas autorisées à acquérir des biens ou des services, et l’approvisionnement est assuré au niveau des provinces.
    Quant aux recettes des collectivités locales, environ 85 % de l’ensemble des recettes fiscales sont perçus par le gouvernement central, et le reste est perçu par les gouvernements des provinces. Bien que la loi n° 02/07 prévoie la possibilité pour les communes de percevoir des recettes issues de plusieurs sources, elles ne sont en réalité, pas en mesure de percevoir leurs propres impôts, et bon nombre ne peuvent pas établir de budgets. Les municipalités ne sont pas encore des entités fiscales, et ne sont donc pas autorisées à emprunter des fonds, à investir, ou à administrer leurs propres actifs. La réforme devrait également porter sur la fiscalité des collectivités locales, cet axe devant être renforcé afin de consolider le principe d’autonomie locale. Il n’existe aucun mécanisme de contrôle des finances. Jusqu’à présent, il n’existe aucun contrôle des fonds du FUGEM ; le versement et l’utilisation des fonds ne font l’objet d’aucune supervision et ne bénéficient d’aucun soutien technique. La réforme devrait analyser les modalités qui permettraient de relancer l’organisme d’audit (Tribunal de Contas) afin qu’il vérifie les comptes des collectivités locales.
  • La quatrième réforme devrait mettre l’accent sur le renforcement des capacités des collectivités locales. En dépit de l’existence de l’Institut de formation à l’administration locale (Institut de Formação Administração na Local ou IFAL) qui organise régulièrement des modules de formation pour les agents locaux, l’expertise en matière d’administration locale est faible. Le gouvernement central est chargé de l’embauche du personnel local, et les collectivités locales n’ont aucun droit de regard sur le volume ou la qualité des effectifs locaux. Les modules de formation de l’IFAL ont qu’un faible impact car ils ne s’adressent qu’à des dirigeants municipaux (qui sont des personnes nommées sur décision politique) et car ils ne couvrent que les aspects liés au cadre législatif et réglementaire de la décentralisation. La formation technique du personnel peu qualifié à la gestion financière, aux audits, à la planification et à l’établissement d’un budget, est limitée, voire inexistante.
    Le décret n° 09/08 sur le Paradigme des statuts des gouvernements des provinces, des administrations municipales et communales (Paradigma Dos Estatutos Governos Provinciais, Administrações Municipais e Comunais Administrações Municipais e Comunais) a tenté de définir l’organisation technique des collectivités locales afin d’appliquer la loi de 2007.
    La réforme devrait proposer un cadre de référence fixant les qualifications et les responsabilités du personnel, ainsi qu’une stratégie nationale de formation des ressources humaines pour les collectivités locales.
  • La cinquième réforme a trait à la stratégie urbaine. Selon le Département des affaires économiques et sociales des Nations Unies, le taux d’urbanisation de l’Angola s’élevait à 64,8% en 2017, et il devrait atteindre 80,4% d’ici 2050 (World Urbanization Prospects : the 2018 Revision). La stratégie urbaine devrait mettre l’accent sur la planification territoriale et la création de centres de développement régionaux. Elle devrait également élaborer un mécanisme de financement visant à intégrer les établissements, pas encore complètement intégrés dans les villes qui ont accueilli des réfugiés pendant des décennies.
  • La dernière réforme devrait se concentrer sur la lutte contre le changement climatique. Les collectivités locales devraient être habilitées à élaborer des projets bancables et à contribuer à la mise en œuvre de la contribution déterminée au niveau national (CDN) de l’Angola. Les collectivités locales devraient également avoir accès aux fonds pour le climat.

Edition 2015 | 20/40

1. Constitution mentionnant explicitement les collectivités locales comme sphère autonome de gouvernance et précisant les rôles et responsabilités qui leur sont reconnus 4
2. Définition claire des compétences, en lien avec la Constitution, tous les décrets existent 3
3. Assemblées locales et exécutifs élus sur toute l’étendue du territoire 1
4. Montant des transferts aux collectivités locales et répartition entre CL clairs et prévisibles suivant une formule transparente, utilisation définie par le niveau national (transferts conditionnels) 1
5. Autonomie totale des CL quant à la fixation de la base, des taux des impôts et redevances et quant à la collecte du produit des taxes et redevances, recours au marché financier autorisé 3
6. Il existe un référentiel national des métiers des CL et une stratégie nationale de formation et de promotion des ressources humaines des CL appliqués à l’ensemble des CL du pays 1
7. Existence et mise en oeuvre de dispositifs légaux et réglementaires concernant le fonctionnement transparent des CL et exigeant des audits
réguliers et indépendants desdites CL suivant un calendrier et dans des délais précis appliqués
2
8. Législation nationale sur la participation citoyenne mise en oeuvre 3
9. Evaluation irrégulière des performances des CL 1
10. Réflexion sur l’urbanisation au niveau national, stratégie urbaine non encore défini 1

Propositions de réforme

Avec une note générale de 20 sur 40, l’Angola fait partie des pays dont les avancées vers un environnement favorable aux villes et autorités locales nécessitent d’importants efforts de réformes. Cinq réformes sont suggérées pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.

  • La première réforme devrait porter sur le respect des dispositions de la Constitution. L’article 220 stipule que les assemblées et les exécutifs des collectivités locales sont élus. Or, les responsables des provinces, des municipalités et des communes demeurent nommés par l’Etat. Le rétablissement du respect des dispositions constitutionnelles par l’organisation d’élections locales est la priorité pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.
  • La deuxième réforme devrait concerner le transfert des compétences aux collectivités locales. La loi sur l’administration locale 7.2 est la première à accorder aux municipalités des responsabilités importantes en matière de distribution, de gestion et d’entretien des services d’eau et d’électricité. Cependant, les ministères sectoriels continuent à mettre en œuvre des activités au niveau local, et la superposition des responsabilités des provinces, des municipalités et des communes est à l’origine de nombreux conflits de compétences. La définition des compétences aux différents échelons des collectivités locales reste peu précise, ce qui pose problème. Par exemple, les services éducatifs et de santé sont à la fois de la compétence de l’échelon provincial et de l’échelon municipal ; les responsabilités du vice-gouverneur au niveau provincial sont l’agriculture alors qu’au niveau municipal, il ya des activités agricoles et industrielles liées à des stations de développement agricole, l’acquisition et la distribution d’intrants et le soutien aux producteurs, etc. ; les municipalités et les communes partagent des responsabilités en matière d’assainissement et d’équipement rural, d’entretien des marchés, de gestion, nettoyage et entretien des plages et des stations balnéaires. Il serait donc utile de clarifier et de préciser les compétences exclusives de chaque échelon de collectivités locales, de la région métropolitaine de la capitale ainsi que les compétences partagées entre les différents niveaux de gouvernance.
  • La troisième réforme devrait porter sur le financement de la décentralisation. Le Fonds d’aide de gestion municipale (FUGEM) créé en 2008 pour transférer des fonds directement aux municipalités est une étape importante vers l’application de la loi 07.02 puisque pour la première fois les municipalités sont chargées de la gestion du fonds pour répondre aux priorités locales. Les transferts du FUGEM ne sont basés sur aucune formule connue ; les collectivités locales semblent recevoir le même montant et ce, indépendamment de leur taille, de leur démographie, des niveaux de pauvreté et des services existants. En outre, ces transferts sont ad hoc et imprévisibles. Les municipalités n’ont pas le pouvoir d’acheter des biens et services, de même la passation des marchés de biens et services se fait au niveau provincial. Pour les ressources propres des collectivités locales, environ 85% des recettes fiscales totales sont perçues par le gouvernement central ; le reste étant collecté par les gouvernements provinciaux. Si au terme de la loi 02/07, les communes peuvent percevoir des revenus provenant des diverses sources, sur le terrain, les communes n’ont pas la capacité de collecter leurs propres impôts et la plupart n’ont pas la capacité d’élaborer des budgets. Dans la pratique, ce sont des unités budgétaires au titre d’un budget géré de manière centralisée. Les municipalités ne sont pas encore des unités fiscales et n’ont donc pas l’autorisation juridique d’emprunter des fonds, et assurer des investissements et des biens propres. La réforme devrait proportionner les transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales et donner une vraie marge de manœuvre aux collectivités locales dans les choix des dépenses publiques locales. La réforme s’intéressera aussi au champ fiscal propre des collectivités locales qui doit être renforcé pour consolider le principe d’autonomie locale. Dans cette perspective d’une mise en œuvre des dépenses publiques par les collectivités locales, le contrôle de la gestion financière des collectivités locales demeure un défi. Il n’existe aucun mécanisme en place pour contrôler les finances. À ce jour, le contrôle des fonds du FUGEM n’est pas réalisé et il n’ya ni assistance technique, ni contrôle dans le décaissement et l’utilisation des fonds. La réforme devrait analyser les modalités de redynamisation du « tribunal de Contas » (organe de contrôle) pour auditer les comptes des collectivités locales.
  • La quatrième réforme mettra l’accent sur le renforcement des capacités des administrations locales. Malgré l’existence de l’Institut de Formação Administração na Local (IFAL) qui organise des stages réguliers de formation aux agents locaux, le niveau de l’administration locale est faible. En outre le recrutement des employés locaux est de la responsabilité de l’Etat et les collectivités locales n’ont aucune marge de manœuvre sur la quantité et la qualité des ressources humaines locales. L’impact des formations de l’IFAL est faible parce que d’une part elles ne concernent exclusivement que les cadres municipaux (qui bénéficient d’une nomination politique) et d’autre part sont essentiellement axées sur une meilleure connaissance du cadre législatif et réglementaire de la décentralisation. La formation technique au personnel de niveau inférieur sur la gestion financière, le contrôle, la planification et le budget est limité ou inexistante. Certes le le décret 9/08, « Paradigma Dos Estatutos Governos Provinciais, Administrações Municipais e Comunais Administrações Municipais e Comunai » a essayé de définir l’organisation technique des collectivités locales pour mettre en œuvre la loi de 2007. La réforme devrait proposer, un référentiel des métiers et une stratégie nationale de formation des ressources humaines des collectivités locales.
  • La cinquième reforme concerne la stratégie urbaine. En Angola, le niveau d’urbanisation est de 44% en 2015 selon les statistiques du département des affaires économiques et sociales des Nations-Unies ; il sera de 64% à l’horizon 2050 (World Urbanization Prospects : The 2014 Revision). La stratégie urbaine devra mettre l’accent sur l’aménagement du territoire et la création des pôles régionaux de développement. Elle devra aussi élaborer une stratégie de financement pour éradiquer les nombreux quartiers sous-intégrés des villes qui ont accueillie des décennies durant les réfugiés.

Bibliographie – Angola

  • Constitution de janvier 2010
  • Loi n° 17/99 du 29 octobre sur les collectivités locales
  • Vision Angola 2025
  • Plan stratégique (2009-2013)
  • Loi 02/07 sur l’administration locale
  • Local Development Project, Project Appraisal Document, World Bank

Edition 2012 | 20/40

1. Constitution mentionnant explicitement les collectivités locales comme sphère autonome de gouvernance et précisant les rôles et responsabilités qui leur sont reconnus 4
2. Définition claire des compétences, en lien avec la Constitution, tous les décrets existent 3
3. Assemblées locales et exécutifs élus sur toute l’étendue du territoire 1
4. Transferts aux collectivités locales ou répartition entre CL, non prévisibles selon une formule non transparente 1
5. Autonomie totale des CL quant à la fixation de la base, des taux des impôts et redevances et quant à la collecte du produit des taxes et redevances, recours au marché financier autorisé 3
6. Il existe un référentiel national des métiers des CL et une stratégie nationale de formation et de promotion des ressources humaines des CL appliqués à l’ensemble des CL, mais leur mise en oeuvre n’a intéressé jusqu’ici que quelques CL 1
7. Existence et mise en oeuvre de dispositifs légaux et réglementaires concernant le fonctionnement transparent des CL et exigeant des audits
réguliers et indépendants desdites CL suivant un calendrier et dans des délais précis appliqués
2
8. Pas de législation nationale, mais existence de cadres de concertation organisés localement 3
9. Evaluation des performances des CL irrégulière 1
10. Existence d’une stratégie urbaine claire au niveau national avec définition des capacités institutionnelles, techniques et financières de mise en oeuvre 1

Propositions de réforme

Avec une note générale de 20 sur 40, l’Angola fait partie des pays dont les avancées vers un environnement favorable aux villes et autorités locales nécessitent d’importants efforts de réforme. Cinq réformes sont suggérées pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.

  • La première réforme devrait porter sur le respect des dispositions de la Constitution. L’article 220 stipule que les assemblées et les exécutifs des collectivités locales sont élus. Or, les responsables des provinces, des municipalités et des communes demeurent nommés par l’Etat. Le rétablissement du respect des dispositions constitutionnelles par l’organisation d’élections locales est la priorité pour améliorer l’environnement d’action des villes et autorités locales.
  • La deuxième réforme devrait concerner le transfert des compétences aux collectivités locales. La loi sur l’administration locale 02/07 est la première à accorder aux municipalités des responsabilités importantes en matière de distribution, de gestion et d’entretien des services d’eau et d’électricité. Cependant, les ministères sectoriels continuent à mettre en oeuvre des activités au niveau local, et la superposition des responsabilités des provinces, des municipalités et des communes est à l’origine de nombreux conflits de compétences. La définition des compétences aux différents échelons des collectivités locales reste peu précise, ce qui pose problème. Par exemple, les services éducatifs et de santé sont de la compétence à la fois de l’échelon provincial et de l’échelon municipal ; les responsabilités du vice-gouverneur au niveau provincial sont l’agriculture alors qu’au niveau municipal, il y a des activités agricoles et industrielles liées à des stations de développement agricole, à l’acquisition et à la distribution d’intrants et au soutien aux producteurs, etc. ; les municipalités et les communes partagent des responsabilités en matière d’assainissement et d’équipement rural, d’entretien des marchés, de gestion, nettoyage et entretien des plages et des stations balnéaires. Il serait donc utile de clarifier et de préciser les compétences exclusives de chaque échelon de collectivités locales, de la région métropolitaine de la capitale ainsi que les compétences partagées entre les différents niveaux de gouvernance.
  • La troisième réforme devrait porter sur le financement de la décentralisation. Le Fonds d’aide à la gestion municipale (FUGEM) créé en 2008 pour transférer des fonds directement aux municipalités est une étape importante vers l’application de la loi 02/07 puisque, pour la première fois, les municipalités sont chargées de la gestion du fonds pour répondre aux priorités locales. Les transferts du FUGEM ne sont basés sur aucune formule connue ; les collectivités locales semblent recevoir le même montant et ce, indépendamment de leur taille, de leur démographie, des niveaux de pauvreté et des services existants. En outre, ces transferts sont ad hoc et imprévisibles. Les municipalités n’ont pas le pouvoir d’acheter des biens et services, de même la passation des marchés de biens et services se fait au niveau provincial. S’agissant des ressources propres des collectivités locales, environ 85 % des recettes fiscales totales sont perçues par le gouvernement central ; le reste étant collecté par les gouvernements provinciaux. Si, au terme de la loi 02/07, les communes peuvent percevoir des revenus provenant des diverses sources, sur le terrain, les communes n’ont pas la capacité de collecter leurs propres impôts, et la plupart n’ont pas la capacité d’élaborer des budgets. Dans la pratique, ce sont des unités budgétaires au titre d’un budget géré de manière centralisée. Les municipalités ne sont pas encore des unités fiscales et n’ont donc pas l’autorisation juridique d’emprunter des fonds et assurer des investissements et des biens propres. La réforme devrait proportionner les transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales et donner une vraie marge de manoeuvre aux collectivités locales dans les choix des dépenses publiques locales. La réforme s’intéressera aussi au champ fiscal propre des collectivités locales qui doit être renforcé pour consolider le principe d’autonomie locale. Dans cette perspective d’une mise en oeuvre des dépenses publiques par les collectivités locales, le contrôle de la gestion financière des collectivités locales demeure un défi. Il n’existe aucun mécanisme en place pour contrôler les finances. À ce jour, le contrôle des fonds du FUGEM n’est pas réalisé, et il n’y a ni assistance technique, ni contrôle dans le décaissement et l’utilisation des fonds. La réforme devrait analyser les modalités de redynamisation du Tribunal de Contas (organe de contrôle) pour auditer les comptes des collectivités locales.
  • La quatrième réforme mettra l’accent sur le renforcement des capacités des administrations locales. Malgré l’existence de l’Instituto de Formação da Administração Local (IFAL) qui organise des stages réguliers de formation aux agents locaux, le niveau de l’administration locale est faible. En outre, le recrutement des employés locaux est de la responsabilité de l’Etat, et les collectivités locales n’ont aucune marge de manoeuvre sur la quantité et la qualité des ressources humaines locales. L’impact des formations de l’IFAL est faible parce que, d’une part, elles ne concernent exclusivement que les cadres municipaux (qui bénéficient d’une nomination politique) et, d’autre part, elles sont essentiellement axées sur une meilleure connaissance du cadre législatif et réglementaire de la décentralisation. La formation technique du personnel de niveau inférieur sur la gestion financière, le contrôle, la planification et le budget est limitée ou inexistante. Certes le décret 9/08, Paradigma Dos Estatutos Governos Provinciais, Administrações Municipais e Comunais, Administrações Municipais e Comunais a essayé de définir l’organisation technique des collectivités locales pour mettre en oeuvre la loi de 2007. La réforme devrait proposer un référentiel des métiers et une stratégie nationale de formation des ressources humaines des collectivités locales.
  • La cinquième réforme concerne la stratégie urbaine. En Angola, près de deux habitants sur trois vivent en ville. Avec un niveau d’urbanisation parmi les plus élevés de la région, le pays a une croissance urbaine grandement nourrie par les conséquences de la longue guerre civile qui a vu des millions de réfugiés s’installer dans les villes. La stratégie urbaine devra mettre l’accent sur l’aménagement du territoire et la création des pôles régionaux de développement. Elle devra aussi élaborer une stratégie de financement pour éradiquer les nombreux quartiers sous intégrés des villes qui ont accueilli, des décennies durant, les réfugiés.

Bibliographie – Angola

  • Constitution de janvier 2010
  • Loi n° 17/99 du 29 octobre sur les collectivités locales
  • Vision Angola 2025
  • Plan stratégique (2009-2013)
  • Loi 02/07 sur l’administration locale
  • Local Development Project, Project Appraisal Document, World Bank